Интервью эксперта Комитета по безопасности Госдумы РФ: Россия может решить проблему спама лучше других
Скоро в России может появиться законодательство, регулирующее рассылку несанкционированной рекламы по электронной почте – спама. Соответствующие поправки в федеральный закон «О рекламе», Уголовный кодекс РФ и Кодекс об административных нарушениях РФ Госдума рассмотрит, возможно, уже этой осенью.
– Дмитрий, можно ли в принципе называть рекламу, рассылаемую по e-mail, негативным явлением?
– Разумеется. Повсеместное внедрение современных информационных технологий привело к тому, что реклама в такой своей форме начинает наносить прямой имущественный ущерб. Рассылка по электронной почте рекламы в небольшом количестве вряд ли привлекала к себе столько внимания. Скажем, кого волновала проблема спама года четыре назад? А сейчас спам вырос до такого объема, что это стало действительно серьезной проблемой, которая касается едва ли не каждого пользователя Интернета. Ведь спамеры, рассылая сообщения по электронной почте, фактически заставляют других людей тратить время на прочтение и удаление рекламных писем. А это лишний трафик, дополнительная оплата услуг связи и т.д. Кроме того, спаму сопутствуют и другие правонарушения. Например, несанкционированный сбор и использование адресов электронной почты, которые потом используются спамерами, – нередко это нарушение права на персональные данные, права на неприкосновенность частной жизни. Это отдельная большая и связанная не только со спамом проблема, требующая своего решения (примеров масса, взять хотя бы инциденты с разглашением базы данных абонентов телефонных компаний и др.).
– Верно ли, что со спамом бороться в некотором смысле сложнее, чем с другими противоправными действиями?
– В правовой борьбе со спамом действительно есть сложности, хотя бы потому, что если бы спам был социально вредным явлением – как по форме, так и по содержанию, то с ним было бы проще бороться. Скажем, убийство – это однозначно негативное явление. Неважно, 10 человек убиты или 1 человек. С этим надо бороться. И точка. А со спамом все не так просто. Вообще говоря, спам представляет собой интересный пример того, как количество переходит в качество. Ведь реклама, как и электронная почта – это сами по себе явления законные и как минимум не вредные. Однако в гражданском праве есть такое понятие, как злоупотребление правом. Предположим, я являюсь собственником земельного участка и могу с ним что-то делать – например, вырыть на нем оросительные каналы. Но если я эти каналы выкапываю специальным образом и только для того, чтобы вода смывала все насаждения на нижележащем участке, то это уже злоупотребление правом собственности на участок. Злоупотребление правом незаконно. Спам как раз и есть злоупотребление правом – правом на распространение информации, правом на рекламу. Вот к вам приходят рекламные сообщения, содержащие вполне достоверную информацию о каких-то курсах, тренингах. Сама эта информация ничего плохого в себе не содержит – нравственности не оскорбляет, к экстремистским действиям не побуждает. Но когда на ваш почтовый ящик ежедневно приходят двадцать подобных сообщений, это не только начинает вас раздражать, но и нарушает ваши имущественные интересы (оплата трафика, трата рабочего времени). Рекламодатель, конечно, вправе распространять информацию о себе и своих товарах, что прямо предусмотрено частью 4 статьи 29 Конституции РФ (кстати, иногда на эту статью в свое оправдание пытаются ссылаться спамеры). Однако, рекламируя себя именно через массовые рассылки, он злоупотребляет своим правом на распространение информации, поскольку нарушает этим интересы других лиц. В этом и состоит сложность юридического ограничения спама: нужно пресечь злоупотребление конституционным правом на распространение информации, не отменяя самого права. Согласитесь, что гильотина – далеко не всегда лучшее средство от головной боли. Борьба со спамом осложняется и тем, что основная причина существования этого явления в таком колоссальном объеме – экономическая. Спам – это на 90% реклама. Рекламировать себя через спам очень дешево. Основные заказчики подобных рассылок, как правило, небольшие компании, которые не хотят тратиться на рекламу в СМИ. Законодателю всегда сложно поставить заслон явлению, имеющему под собой экономическую основу.
– Нововведения о спаме в закон «О рекламе» и другие нормативные акты – это же вообще что-то принципиально новое, ведь раньше ничего подобного не было…
– Это как сказать. В рекламном законодательстве, принятом в 1995 г., уже предусмотрены запреты отдельных видов рекламы – неэтичная, недобросовестная, недостоверная реклама. Эти запреты касаются содержания рекламы. Но почему бы не ввести подобное ограничение по форме ее распространения? Дело в том, что само действующее законодательство, как ни странно, обладает очень большим модернизационным потенциалом. Людям, не знакомым с правовой наукой, часто кажется, что какое-то явление совершенно новое. Однако если посмотреть более внимательно на закон и его смысл, окажется, что и существующие нормы вполне эффективны. Например, с той частью спама, который не является рекламой, а незаконен по самому своему содержанию (информация оскорбительного характера, «вирусы» и т.п.), или если при рассылке спама была «взломана» информационная система – бороться можно уже сейчас. Для этого необходимое законодательство есть. Кстати, именно за создание вредоносных программ в июне этого года в Челябинске районным судом был осужден человек, который рассылал sms-сообщения нецензурного содержания при помощи специально написанной программы для ЭВМ. Суд признал его виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 1 статьи 273 Уголовного кодекса РФ, за создание программ для ЭВМ, заведомо приводящих к несанкционированному блокированию, копированию информации, нарушению работы сети ЭВМ, а равно использование таких программ. Приговор суда – лишение свободы сроком на один год (условно) и штраф в 3 тыс. рублей. Хотя, конечно, такой спам сегодня нетипичен, но и его тоже нужно пресекать. Поэтому общий подход должен быть такой: многие правовые проблемы, которые связаны с новыми информационными технологиями, можно решить уже сейчас, просто эти инструменты надо уметь применять. Естественно, никто не отрицает, что необходимо совершенствовать законодательство с целью эффективного привлечения спамеров к ответственности.
– Ранее говорилось о целом пакете законопроектов о спаме. Можно поподробнее – о чем идет речь?
– Поясню. Дело в том, что проект федерального закона называется «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе», Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». В этом законопроекте, содержащем в себе всего три статьи, предлагается буквально следующее: во-первых, Федеральный закон «О рекламе» дополнить статьей 13-1 «Особенности рекламы в сети связи общего пользования»; во-вторых, Уголовный кодекс дополнить статьей 274-1 «Массовая рассылка сообщений электросвязи»; в третьих, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить статьей 13.25 «Массовая рассылка сообщений электросвязи». Это не какой-то единый кодифицированный закон о борьбе со спамом. Да и в этом нет нужды. Эффективность закона не повысится, если механически собрать «под одной обложкой» все «антиспамовые» правовые нормы. Кроме того, всего законопроектов было два. Первый документ предложил депутат Госдумы РФ от фракции «Единая Россия» Владимир Мединский. Второй, предложенный Мосгородумой, написан примерно в том же ключе, что и первый законопроект. Законопроект обсуждался в Госдуме, на заседании Экспертного совета Комитета по безопасности (профильный комитет по данному законопроекту), с привлечением общественности и специалистов. Нужно сказать, большую роль в организации обсуждения законопроекта, благодаря чему законопроект и получил объективную оценку, сыграла Елена Константиновна Волчинская, советник аппарата Комитета Государственной думы по безопасности и ответственный секретарь Экспертного совета. Стоит отметить, что в ходе обсуждения специалисты высказались в целом отрицательно. Причина, как это часто бывает, в недостаточной проработанности законопроекта с правовой точки зрения. Нужно понимать, что никто из депутатов или экспертов Госдумы не против борьбы со спамом, все понимают актуальность проблемы и потребность в ее решении. Другое дело, что скоропалительные решения в стиле: «Давайте просто запретим спам – и все!» – тоже недопустимы. Эффекта от них не будет. Недостаточно проработанный закон скорее приведет к обратному эффекту. Главное – это то, насколько эффективным на практике будет закон, а сделать его таковым не так просто, одних эмоций недостаточно. Ведь даже в ответе на вопрос: «А что такое спам?» – единого мнения у специалистов нет.
– Кстати, а что такое спам?
– Если говорить о законопроекте, предложенном Владимиром Мединским, то в нем спамом признается массовая рассылка сообщений более чем по 1 тыс. адресов в течение 24 часов, более чем по 10 тыс. адресов в течение 30 дней или более чем по 100 тыс. адресов в течение одного года. Это определение, конечно, обсуждаемо. Например, есть известная задачка-парадокс из курса логики: 1000 камней – это горка камней, 500 – тоже, но 2 камня – это явно не горка камней. Все вроде бы ясно. А вот 10 камней? Уже не так очевидно. В случае со спамом – то же самое. Проблема в том, как определить границы. Вот, 1000 рассылок – в час, в месяц, в 3 года – это спам или не спам? А 500, а 20, а 3 письма? Конечно, в каком-то смысле это правовая казуистика, однако это нужно четко зафиксировать. Если мы не определим точно, что вот это – спам, а это – не спам, то привлекать к ответственности нарушителей мы не сможем. Или, что еще хуже, могут пострадать невиновные. Ну а если говорить в общем, то спам – это многогранное с точки зрения закона явление. Спам, в зависимости от конкретной ситуации, может быть квалифицирован, например, как: а) реклама (в этом случае само содержание рассылаемой информации законное), б) клевета, оскорбление или другая информация незаконного содержания, в) результат действия вредоносных программ («вирусов»), создание которых преследуется Уголовным кодексом. Кстати, именно за последнее и был осужден челябинский спамер летом этого года, о чем я уже говорил.
– Кого нужно наказывать за рассылку спама – рекламодателя, самого спамера или обоих сразу?
– Хороший вопрос. Выскажу свое личное мнение. В действующем ФЗ «О рекламе» есть статья 30, в которой установлена презумпция вины рекламодателя в том случае, если содержание его рекламного сообщения противоречит нормам закона. Думается, что аналогичная норма была бы логичной и в случае со спамом. Нужно предусмотреть возможность привлекать к ответственности как самого спамера, так и заказчика спама. Говоря языком права, целесообразно установить солидарную ответственность спамера и заказчика рассылки (рекламодателя). Это важно с практической точки зрения. Установить личность того, кто физически рассылал электронные письма, очень сложно, очевидно, что любой спамер организует свою рассылку таким способом, чтобы потом его найти было тяжело. Тем более для среднестатистического пользователя Интернета, не обладающего специальными познаниями, вычислить отправителя спама практически невозможно. Следовательно, пользователь услуг связи не в состоянии установить, кто на самом деле является лицом, рассылающим спам, и от которого можно потребовать прекратить рассылку или же привлечь его к ответственности. Привлечь к административной ответственности рекламодателя (заказчика спама) сравнительно проще: хотя бы потому, что любая реклама содержит координаты того, кто свои услуги рекламирует – иначе она бессмысленна. Другими словами, если рекламодатель отвечал бы не только за содержание рекламы (как это закреплено в действующем законодательстве), но и за неправомерные способы ее распространения, было бы проще бороться со спамом. Кроме того, это было бы вполне справедливо: ведь в существовании спама заинтересованы как сам спамер, для которого спам – бизнес, так и его заказчик. Следовательно, и отвечать должны оба. Таким образом, мы станем бороться с первопричиной спама, потому что экономическая база для его возникновения будет подрываться, делая незаконным заказ спамерских рассылок.
– Что предлагается Вами помимо солидарной ответственности рекламодателя и спамера?
– Безусловно, необходима доработка и конкретизация других положений законопроекта о спаме. Например, такой вопрос: должен ли я, пытаясь привлечь спамера к ответственности, вначале доказать, что я – жертва именно массовой рассылки, а не единичных 5 писем? Или же это подразумевается, и мне достаточно заявить, что лично мне пришло 5 писем, но у меня есть мнение, что на самом деле эти же сообщения получил еще миллион пользователей Интернета. А компетентный государственный орган, используя уже свои возможности, должен проверить эту информацию и выяснить, действительно ли имела место незаконная массовая рассылка, жертвами которой стал не только заявитель, а еще миллион пользователей. В законопроекте, к сожалению, этот вопрос не отражен, хотя он очень нужен с точки зрения практической применимости будущего закона. Эти и другие замечания снизили юридико-техническую и практическую ценность законопроекта. Другими словами, мы с вами вернулись к тому, с чего начали разговор: проблема существует, и с ней надо бороться. Но создать соответствующий правовой инструмент не так просто.
– В законопроекте г-на Мединского говорится, что допускается распространение рекламы при наличии предварительного согласия адресата. Но очень сложно себе представить интернет-пользователя, который согласился бы, чтобы ему присылали рекламные письма по e-mail.
– Почему же? Такая ситуация возможна. Например, в том случае, когда компания-провайдер заключает с клиентом договор на оказание услуг связи (доступа в Интернет). В этом договоре пользователь услуг может добровольно согласиться получать электронные рассылки, а в обмен – скидки на абонентскую плату (или даже получать услуги связи бесплатно). При этом провайдер будет зарабатывать деньги от размещения рекламы, выстроив отношения с рекламными агентствами, на законном основании рассылая рекламу своим пользователям. Мне сложно сказать, насколько сейчас эта схема выгодна в экономическом плане, но с точки зрения закона это вполне возможно, при условии добровольного информированного согласия пользователя услуг связи. Пример: фильмы (которые тоже чего-то стоят) по телевизору мы с вами смотрим бесплатно, «оплачивая» это просмотром рекламы. Если мы хотим делать это без рекламы, мы всегда можем смотреть спутниковые или кабельные каналы, правда, уже за деньги. Главное – возможность выбирать.
– Хотелось бы узнать о зарубежном опыте. Что происходит с регулированием спама в Европе и Америке, какие там были прецеденты? Насколько их опыт показал, что со спамом можно эффективно бороться с помощью законодательства?
– По большому счету, сегодня ни у одной страны нет настоящего опыта борьбы со спамом. Есть, конечно, правовые нормы, которые содержатся в специальных «антиспамовых» законах – как это сделано в США и Австралии, или в виде отдельных норм в рамках законодательства о связи или об электронной торговле – у целого ряда государств. Существуют «антиспамовые» нормы и в Директивах Европейского Союза. Но зарубежный опыт скорее пока больше законодательный, чем правоприменительный. И насколько все эти законы эффективны в реальной жизни – судить сложно, поскольку пока что не с чем сравнивать. Да, за рубежом есть отдельные прецеденты даже уголовного преследования спамеров. Но сами эти случаи недостаточно репрезентативны для того, чтобы можно было говорить, эффективны они или нет. Сейчас во всем мире ищут, апробируют юридические методы борьбы со спамом. Поэтому я бы не стал говорить, что мы как-то отстаем в этом вопросе от других стран. И не исключено, что лучшее решение проблемы спама может быть найдено именно у нас, в России. Кроме того, слепо заимствовать зарубежный опыт неверно, потому что правовая система каждого государства уникальна. Это все равно, что пытаться вживлять какой-то внутренний орган, который несовместим с организмом. Может, он и хорошо работает, но он хорошо работает в том организме. Поэтому нам нужно изучать их опыт, критически анализировать его, учитывать специфику нашей правовой системы и, синтезируя все это, пытаться найти эффективное именно для нас решение.
– Вы упомянули американский опыт. В США соответствующий закон был принят в декабре 2003 г., но он толком не работал – до того момента, пока ФБР совместно с одной из общественных организаций компьютерщиков не объединили свои усилия и просто не посадили несколько десятков спамеров. Нужно ли в России так же жестко бороться с распространителями несанкционированной почтовой рекламы?
– Наверное, нужно. По крайней мере, в предлагаемом законопроекте предусмотрено введение новой статьи Уголовного кодекса – статья 274-1 «Массовая рассылка сообщений электросвязи», которая предполагает уголовную ответственность за спам. Хотя, на мой взгляд, в предлагаемом варианте статьи 274-1 УК РФ излишне жестко, неизбирательно криминализировано такое явление, как спам. Нужно очень четко охарактеризовать уголовно наказуемый спам. Уголовная ответственность – слишком серьезный инструмент, чтобы волюнтаристски его использовать. Например, можно было бы добавить в предлагаемую статью 274-1 УК РФ указание на значительный имущественный или иной ущерб, причиненный спамом. Предложим, если в результате рассылки спама причинен имущественный ущерб в 500 тыс. руб. или, скажем, из-за спама вышел из строя сервер больницы, из-за чего не была своевременно оказана медицинская помощь и т.п. – это справедливо считать преступлением. Но если произведенная рассылка значительного вреда никому не причинила, то виновных следует привлекать не к уголовной, а к административной ответственности. А весь спам, как таковой, относить к преступлениям и негуманно, и практически нецелесообразно. Поэтому очень важно четко разграничить уголовно наказуемый спам и спам, который влечет за собой административную или гражданско-правовую ответственность.
– Эти идеи найдут отражение в предлагаемом законопроекте?
– Будем надеяться, что законопроект о борьбе со спамом будет усовершенствован. Ведь замечания, которые мы с Вами сейчас обсуждаем, не единственные. В рамках обсуждения в Экспертном совете Комитета по безопасности был высказан и ряд других критических мнений. Это говорит о том, что в сегодняшнем виде внесенный проект, к сожалению, пока не готов к принятию в качестве закона. Сама идея поставить заслон спаму в рамках законодательства о рекламе, думаю, будет продуктивной, но этот инструмент еще нужно «отточить».
– Все-таки каковы перспективы прохождения поправок о спаме?
– Дело в том, что в текущем виде проект получил много замечаний, в результате чего на него было дано отрицательное заключение Правового управления Госдумы. Поэтому в том первоначальном виде, в каком законопроект был внесен в Думу в июне этого года, скорее всего, он дальше рассматриваться не будет. По всей видимости, через некоторое время скорректированный законопроект будет внесен в Госдуму заново, уже с учетом высказанных замечаний. Так что не исключено, что в ближайшие полгода законодательство о спаме может быть принято. После начала его действия спама в Рунете, я уверен, станет значительно меньше. //rbcdaily.ru
Ваш провайдер знает о вас больше, чем ваша девушка?