У американского президента есть человек, который стоит всего в двух чрезвычайных шагах от президентских полномочий, но граждане США не выбирают его на общенациональных выборах. Сейчас пост занимает республиканец Майк Джонсон. Спикера выбирает Палата представителей, а закон ставит его первым после вице-президента в дальнейшей линии президентского наследования.
Но фраза «спикер решает, какой закон вынести на голосование» слишком упрощает американскую систему. Спикер действительно сильнее любого отдельного конгрессмена влияет на повестку нижней палаты, однако действует через партийное большинство, лидера большинства, комитеты и прежде всего Комитет по правилам. Если собственная партия перестаёт его поддерживать, огромная власть может исчезнуть буквально за одно голосование. Именно так потерял кресло Кевин Маккарти.
Кто выбирает спикера и почему для победы не всегда нужны 218 голосов
Конституция США посвящает появлению спикера всего несколько слов. Палата представителей выбирает своего спикера и других должностных лиц. Президент не участвует в назначении, Сенат ничего не утверждает, отдельного бюллетеня для граждан нет.
Перед началом работы нового состава республиканцы и демократы обычно определяют своих кандидатов внутри партийных фракций. Затем голосует уже вся Палата. Причём депутат не обязан поддерживать партийного кандидата и вообще может назвать любого человека.
Здесь появляется первая странность американской системы. Конституция прямо не требует, чтобы спикер был членом Палаты представителей. За всю историю реальными спикерами становились только конгрессмены, но депутаты периодически голосовали за людей, которые в Палате не заседали. Поэтому теоретически Палата способна избрать спикером человека со стороны.
Практического смысла у такого сценария немного. Пост требует постоянного управления парламентской процедурой, партийной коалицией и законодательной машиной. Человек без собственной фракции и опыта работы внутри Палаты оказался бы в крайне слабой позиции. Но популярное утверждение «спикером по закону может быть только конгрессмен» неверно.
Вторая неожиданность касается числа голосов. Часто пишут, что кандидат должен получить 218 голосов, половину плюс один от полного состава Палаты в 435 мест. На практике правило другое. Нужна абсолютная большинство голосов, поданных за конкретных людей по имени. Отсутствующие депутаты и ответы «present» снижают необходимый порог.
Поэтому спикера уже не раз избирали менее чем 218 голосами. Майк Джонсон при переизбрании в нынешнем составе Палаты получил ровно 218, Хаким Джеффрис получил 215, ещё один голос ушёл другому кандидату.
Если победителя нет, никакого автоматического второго тура между двумя лидерами не проводится. Палата снова устраивает перекличку и голосует столько раз, сколько потребуется. В начале работы предыдущего состава Кевину Маккарти понадобилось 15 раундов. Самый тяжёлый случай произошёл в середине XIX века, когда выборы спикера растянулись на 133 голосования и почти два месяца.
Пока спикер не избран, нормальная работа нового состава Палаты резко ограничена. Выбор председателя поэтому не церемония перед началом настоящей политики. Само голосование может превратиться в борьбу за правила, комитеты и уступки внутри будущего большинства.
Что спикер реально может сделать с законопроектом
Я бы описал спикера не как начальника 435 депутатов, а как главного диспетчера политического большинства. Он не способен приказать Палате принять закон, зато может сильно влиять на маршрут, по которому законопроект идёт к финальному голосованию.
У должности есть формальные парламентские полномочия. Спикер председательствует на заседаниях или назначает другого депутата временно вести заседание, поддерживает порядок, решает процедурные вопросы с возможностью обжалования Палатой, подписывает принятые обеими палатами акты и совместные резолюции, назначает участников ряда специальных и согласительных комитетов. Направление законопроектов в профильные комитеты также происходит под властью председателя и по парламентским правилам.
Но политическая сила спикера гораздо интереснее церемониальных функций. Большинство контролирует организацию работы Палаты, а спикер стоит во главе большинства. Лидер большинства помогает планировать законодательную программу и расписание. Председатели профильных комитетов решают судьбу огромного количества инициатив ещё до выхода в зал.
Особое место занимает Комитет по правилам. В самой Палате его традиционно называют «комитетом спикера». Перед рассмотрением крупного законопроекта комитет может предложить специальное правило, которое определит продолжительность дебатов, допустимые поправки и порядок дальнейшего рассмотрения. Затем Палата должна одобрить предложенное правило.
Разница огромна. Один и тот же законопроект можно вынести под открытым правилом с широкими возможностями для поправок или почти закрыть от изменений. Можно разрешить несколько заранее выбранных поправок. Можно объединить процедурные решения так, чтобы большинство получило удобный маршрут к финальному голосованию.
Поэтому спикеру не нужна формальная кнопка «запретить закон». Если партийное руководство не хочет видеть инициативу в зале, законопроект часто просто не получает удобного пути к рассмотрению.
Однако абсолютного вето у спикера нет. Хороший пример даёт discharge petition, процедура принудительного вывода вопроса из комитета. Депутат может запустить такой механизм после выполнения предусмотренных сроков. Если петиция собирает 218 подписей, руководство большинства теряет возможность бесконечно удерживать инициативу в комитете. Дальнейшая процедура тоже содержит сроки и голосования, поэтому 218 подписей ещё не означают автоматического принятия закона.
Механизм долго считался почти аварийным выходом, слишком тяжёлым для регулярного применения. Нынешний состав Палаты показал обратное. Несколько discharge petitions уже собирали необходимые 218 подписей, а некоторые инициативы действительно дошли через процедуру до рассмотрения и принятия. Подробное описание механизма и недавних случаев даёт актуальный доклад Congressional Research Service.
Так проявляется главный предел власти спикера. Руководитель большинства силён, пока большинство готово следовать его стратегии. Когда несколько депутатов собственной партии объединяются с оппозицией, парламентские правила начинают работать против руководства.
Почему спикер стоит так близко к президенту
Формула «второй человек в очереди на пост президента» требует аккуратной расшифровки. Спикер не является вторым по власти человеком государства и не работает заместителем вице-президента.
Если президент умирает, уходит в отставку или отстраняется от должности, президентом становится вице-президент. Спикер при таком развитии событий остаётся спикером.
Действующий закон включается дальше. Если ни президент, ни вице-президент не могут исполнять президентские полномочия по предусмотренным законом причинам, первым следующим кандидатом становится спикер Палаты представителей. После него идёт временный председатель Сената, затем государственный секретарь и другие министры в установленном порядке.
Причём спикер не может одновременно руководить Палатой и Белым домом. Для начала исполнения президентских обязанностей ему пришлось бы отказаться и от должности спикера, и от депутатского мандата. Закон также требует, чтобы преемник соответствовал конституционным требованиям для президента.
Есть тонкость, которую часто пропускают даже краткие справки о президентском наследовании. Вице-президент при постоянной вакансии становится президентом. Спикер по действующему закону в сопоставимой чрезвычайной ситуации должен «исполнять обязанности президента». Юридические формулировки различаются.
До практической проверки дело никогда не доходило. Ни один спикер Палаты не получал президентские полномочия через нынешний механизм наследования.
Более того, вокруг закона существует давний конституционный спор. Статья II позволяет Конгрессу определить, какой «officer» будет исполнять президентские обязанности при отсутствии президента и вице-президента. Некоторые специалисты считают, что руководителей законодательной власти нельзя считать такими должностными лицами для целей президентского наследования и что спикер с временным председателем Сената вообще не должны находиться в цепочке. Другие юристы указывают на историческую практику и полномочия Конгресса устанавливать порядок преемственности. Верховному суду не приходилось разрешать спор на реальном случае.
Спикер связан с президентской дееспособностью ещё одним способом. Двадцать пятая поправка предусматривает передачу официальных уведомлений о временной неспособности президента именно спикеру Палаты и временному председателю Сената. Но сам спикер не может объявить президента недееспособным и занять его место.
Как Палата уже ломала власть собственных спикеров
Лучший способ понять должность даёт не список полномочий, а два кризиса с разницей больше века.
Спикер Джозеф Кэннон в начале XX века сосредоточил настолько большую власть, что противники прозвали его «царём Кэнноном». Он одновременно возглавлял Комитет по правилам, контролировал назначения в комитеты и сильно влиял на допуск инициатив к рассмотрению. Фактически Кэннон приблизился к модели спикера, которую часто ошибочно приписывают современному руководителю Палаты.
В 1910 году группа республиканцев-мятежников объединилась с демократами и сломала систему. Палата изменила правила, убрала спикера из руководства Комитетом по правилам и ограничила часть его возможностей. Кэннон сохранил должность, но потерял значительную часть прежней власти.
Современная версия того же принципа проявилась с Кевином Маккарти. В 2023 году восемь республиканцев присоединились к демократам, Палата проголосовала за освобождение кресла, и Маккарти стал первым спикером в истории США, которого действительно сняли таким голосованием.
После его отстранения проявилась ещё одна малоизвестная деталь. Правила требуют, чтобы спикер заранее передавал клерку список депутатов, которые смогут временно исполнять функции председательствующего при внезапной вакансии. Благодаря такому списку после падения Маккарти временным спикером стал Патрик Макгенри. Полноценным новым спикером он не становился, Палате всё равно пришлось выбирать постоянного руководителя.
Правила нынешнего, 119-го Конгресса изменили механизм отстранения. Один депутат большинства уже не может в одиночку заставить Палату немедленно рассматривать привилегированную резолюцию об освобождении кресла. Для такого статуса предложение должен внести член партии большинства при поддержке ещё восьми однопартийцев.
Девять человек при этом не могут сами снять спикера. Группа лишь открывает специальный процедурный путь к рассмотрению вопроса. Итоговое решение принимает Палата.
История Кэннона и Маккарти показывает одну закономерность. Полномочия спикера записаны в правилах, но реальная власть живёт в парламентском большинстве. Спикер может контролировать процедуру только до тех пор, пока достаточно депутатов позволяют ему контролировать процедуру.
Короткие ответы
Кто сейчас спикер Палаты представителей США?
Пост занимает республиканец Майк Джонсон, конгрессмен от Луизианы. Палата переизбрала его руководителем нынешнего состава Конгресса.
Американцы голосуют за спикера на выборах?
Нет. Избиратели выбирают членов Палаты представителей. Затем сама Палата выбирает спикера. Майка Джонсона граждане Луизианы выбирали конгрессменом, но отдельного общенационального голосования за его назначение спикером не было.
Обязательно ли спикер должен быть депутатом?
Конституция прямо не устанавливает такого требования. Все избранные спикеры были членами Палаты, но депутаты в разные годы голосовали и за людей, не входивших в её состав.
Всегда ли спикеру нужны 218 голосов?
Нет. Для избрания требуется большинство голосов, поданных за людей по имени. Отсутствие депутатов или ответы «present» могут снизить необходимый порог.
Может ли спикер запретить голосование по любому закону?
Не единолично и не абсолютно. Руководство большинства получает огромное влияние на расписание и процедуру, но комитеты, решения всей Палаты и discharge petition ограничивают власть спикера.
Станет ли спикер президентом, если президент умрёт?
Нет, если есть вице-президент, способный занять должность. Вице-президент становится президентом. Спикер вступает в линию только при отсутствии или неспособности исполнять полномочия одновременно у президента и вице-президента при выполнении условий закона.
Можно ли снять спикера до окончания срока Конгресса?
Да. Палата может объявить должность вакантной. Кевин Маккарти стал первым спикером США, которого Палата действительно отстранила таким способом.
Спикер Палаты представителей поэтому гораздо интереснее, чем американский аналог председателя парламента. Он одновременно ведёт парламентскую процедуру, руководит партийным большинством и влияет на законодательную повестку, но остаётся зависимым от голосов тех же депутатов, которыми пытается руководить. А в чрезвычайной ситуации закон ставит его сразу после вице-президента в дальнейшей цепочке президентского наследования. Главный парадокс должности именно здесь. Человек получает огромную власть не напрямую от миллионов избирателей страны, а от нескольких сотен членов Палаты, и те же несколько сотен способны эту власть забрать.
