Почему 51 голос в США не всегда побеждает. Филибастер, импичмент и выборщики

В американской политике постоянно встречается странная арифметика. Закон поддерживают 59 сенаторов из 100, но до финального голосования дело не доходит. Большинство сенаторов голосует против президента, но президент не считается виновным. Один кандидат получает на миллионы голосов граждан больше соперника, а Белый дом достаётся сопернику.

Никакой общей тайной формулы здесь нет. Филибастер, импичмент и коллегия выборщиков появились из разных правил и даже из разных источников права. Филибастер вырос из парламентской практики Сената, импичмент и коллегию выборщиков заложили в Конституцию. Но три механизма хорошо показывают одну особенность американской системы. Простого ответа «кто получил больше голосов» часто недостаточно. Сначала надо понять, какие именно голоса считают и какой порог действует на конкретном этапе.

Филибастер не означает, что сенатор обязан говорить всю ночь

Самая известная версия филибастера пришла из кино. Сенатор занимает трибуну, говорит час за часом, читает документы, письма и рецепты, а его противники ждут, когда политик свалится от усталости. Такие выступления действительно случались, но современный филибастер обычно выглядит намного скучнее.

Сенат США описывает filibuster как тактику, которая затягивает дебаты и мешает перейти к голосованию. Причина кроется в правилах верхней палаты. Для обычного законодательства Сенат не устанавливает общего короткого лимита дебатов, а простое большинство не может в любой момент сказать «обсуждение закончено».

Чтобы принудительно закрыть дебаты, сенаторы используют процедуру cloture. По большинству законопроектов нужны три пятых всех избранных и приведённых к присяге сенаторов. При полном составе палаты получаются знакомые 60 голосов.

Принять обычный закон
 обычно достаточно простого большинства
 
 Принудительно закончить дебаты
 обычно нужны 60 голосов из 100
 
 Поэтому
 51 сенатор может поддерживать закон
 и всё равно не суметь довести его до финального голосования

Отсюда родился один из самых живучих мифов об американской политике. «В Сенате для закона нужны 60 голосов». Нет. Сам закон во многих случаях принимают простым большинством. Шестьдесят голосов нужны, когда противники используют право на продолжение дебатов и большинство хочет это сопротивление преодолеть.

Причём меньшинству необязательно организовывать круглосуточный марафон. Если руководство большинства знает, что cloture провалится, оно может вообще не выводить законопроект на решающую стадию. Поэтому современный филибастер часто проходит без человека, читающего телефонный справочник перед телекамерами.

Ситуация ещё запутаннее, потому что 60 голосов нужны далеко не всегда. Сенат в 2013 году установил большинство как порог для прекращения дебатов по большинству президентских назначений, а в 2017 году распространил такой порядок на кандидатов в Верховный суд. Бюджетная процедура reconciliation также ограничивает время дебатов, поэтому подходящие под её правила налоговые и бюджетные законы можно провести без обычного барьера cloture. Именно поэтому партии так любят пытаться упаковать крупные реформы в бюджетный закон, хотя правило Бёрда не позволяет положить туда всё что угодно.

Даже один законопроект теоретически способен встретить филибастер дважды. Сначала противники могут затягивать переход к его рассмотрению, затем само рассмотрение. На практике руководство Сената использует соглашения, специальные процедуры и другие парламентские инструменты, поэтому реальная механика сложнее школьной схемы «59 против 41».

История с рекордом тоже требует поправки. В 1957 году Стром Термонд говорил 24 часа 18 минут, пытаясь затормозить закон о гражданских правах. Речь Термонда действительно была филибастером. 31 марта 2025 года Кори Букер вышел к трибуне и закончил выступление вечером 1 апреля примерно через 25 часов 5 минут. Букер побил рекорд самой длинной индивидуальной речи в истории Сената.

Но называть выступление Букера самым длинным филибастером неправильно. Букер протестовал против политики администрации Дональда Трампа и не блокировал находившийся перед Сенатом конкретный законопроект или назначение. Рекорд речи перешёл к Букеру, а 24-часовое выступление Термонда остаётся классическим примером настоящего talking filibuster.

Поэтому заголовок «один сенатор останавливает закон» хорош как крючок, но плох как описание процедуры. Один человек способен затянуть заседание и создать серьёзные проблемы. Для устойчивой блокировки обычного законопроекта меньшинству требуется достаточно сенаторов, чтобы большинство не набрало cloture.

Импичмент не снимает президента с должности

Со словом «импичмент» русскоязычные новости обычно делают ещё более серьёзную ошибку. Импичмент часто переводят почти как «отстранение», хотя американская процедура разделяет обвинение и приговор.

Палата представителей решает, предъявлять ли федеральному чиновнику статьи импичмента. Для принятия статьи достаточно простого большинства. После такого голосования президент или другой чиновник считается impeached, то есть Палата представителей официально предъявила обвинение.

Дальше дело переходит в Сенат. Сенаторы проводят процесс и голосуют по каждой статье. Для признания виновным нужны две трети присутствующих сенаторов. Число 67 часто приводят как абсолютное правило, но формально Конституция говорит именно о двух третях присутствующих. При полном составе требуется 67 голосов.

Палата представителей
 простое большинство
 ↓
 импичмент, формальное обвинение
 ↓
 процесс в Сенате
 ↓
 две трети присутствующих
 ↓
 признание виновным и отстранение действующего чиновника

За всю историю Палата представителей объявляла импичмент трём президентам. Эндрю Джонсону один раз, Биллу Клинтону один раз и Дональду Трампу дважды. Получаются три человека, но четыре президентских импичмента. Согласно актуальному историческому реестру Палаты представителей, новых утверждённых статей против президента после второго импичмента Трампа не появилось, хотя отдельные конгрессмены вносили новые проекты.

Ни одного президента Сенат не признал виновным необходимыми двумя третями.

Ближе всех к отстранению подошёл Эндрю Джонсон. В 1868 году по трём рассмотренным статьям 35 сенаторов голосовали за виновность, 19 против. Для приговора требовалось 36. Один голос отделил президента от отстранения.

Билла Клинтона оправдали по обеим статьям в 1999 году. В первом процессе Дональда Трампа Сенат оправдал президента в феврале 2020 года. Во втором процессе в феврале 2021 года за виновность проголосовали 57 сенаторов, против 43. Большинство считало обвинение доказанным, но конституционного порога не хватило.

Второй процесс Трампа показывает ещё одну необычную сторону процедуры. Палата представителей объявила импичмент 13 января 2021 года, пока Трамп оставался президентом. Президентский срок закончился 20 января, а приговор Сенат вынес только 13 февраля. Сенат решил продолжить процесс уже над бывшим президентом. Вопрос о допустимости суда над бывшим чиновником много лет вызывает споры среди американских юристов, но Сенат в конкретном деле признал за собой такое полномочие.

Ричарда Никсона в список президентов, подвергнутых импичменту, включать нельзя. Юридический комитет Палаты представителей в 1974 году одобрил три статьи после Уотергейтского скандала, однако вся Палата проголосовать не успела. Никсон ушёл в отставку. Формального импичмента не произошло.

Неверен и тезис «импичмент в США никогда не работает». В отношении президентов Сенат действительно никого не отстранил. Среди других федеральных чиновников приговоры были. Восемь федеральных судей получили обвинительный вердикт Сената. Поэтому импичмент вполне способен закончиться реальным отстранением, просто президентский барьер пока никто не преодолел.

После признания виновным Сенат может отдельно запретить занимать федеральные должности в будущем. Историческая практика применяет для такого дополнительного решения простое большинство. Сначала, однако, Сенат должен преодолеть главный барьер и признать чиновника виновным двумя третями.

Высокий порог имеет понятную политическую логику. Если бы партия с 51 сенатором могла снимать президента простым большинством, США фактически приблизились бы к парламентской системе, где глава правительства зависит от доверия законодательного большинства. Американская Конституция устроена иначе. Президент получает собственный мандат на фиксированный срок, поэтому для досрочного удаления требуется чрезвычайно широкий консенсус.

Коллегия выборщиков считает не американцев, а победы по штатам

Третий парадокс возникает на президентских выборах. США не определяют президента простым сложением всех бюллетеней страны. Избиратели фактически определяют состав коллегии выборщиков, а уже голоса выборщиков решают, кто станет президентом.

Сейчас коллегия состоит из 538 человек. Для победы обычно нужны 270 голосов.

435 мест Палаты представителей
 + 100 сенаторов
 + 3 выборщика округа Колумбия
 = 538
 
 Большинство
 = 270

Число выборщиков каждого штата равно сумме его представителей в Палате представителей и сенаторов. Здесь проявляется прямая связь с устройством Конгресса. Каждый штат независимо от населения получает двух сенаторов, поэтому даже самый маленький штат автоматически получает минимум три голоса выборщиков.

По распределению, которое действует на президентских выборах 2024 и 2028 годов, Вайоминг имеет три голоса выборщиков, а Калифорния 54. Перепись 2020 года дала Вайомингу около 578 тысяч жителей для распределения мест и один мандат в Палате представителей. Калифорния получила 52 мандата при населении для распределения около 39,6 млн.

Если просто разделить население на число выборщиков, один выборщик Вайоминга приходится примерно на 193 тысячи жителей, калифорнийский примерно на 733 тысячи. Разница почти четырёхкратная.

Но называть такую пропорцию «голос жителя Вайоминга в четыре раза сильнее» всё же слишком грубо. Реальный вес бюллетеня зависит не только от числа выборщиков, но и от результата внутри штата, явки, конкурентности гонки и принципа распределения выборщиков.

Главный усилитель перекоса находится именно в распределении. В 48 штатах и округе Колумбия победитель общештатного голосования получает весь пакет выборщиков. Разница между 50,1 и 49,9 процента может превратить почти равный результат в счёт по выборщикам, где проигравшая сторона получает от штата ноль.

Мэн и Небраска используют другую систему. Два выборщика достаются победителю по всему штату, остальные привязаны к победителям в отдельных округах Палаты представителей. На выборах 2024 года оба штата действительно разделили свои голоса между кандидатами.

Именно поэтому национальное народное голосование не определяет победителя. На выборах 2000 года Альберт Гор получил примерно на 544 тысячи голосов граждан больше Джорджа Буша, но Буш выиграл коллегию выборщиков. В 2016 году Хиллари Клинтон опередила Дональда Трампа почти на 2,9 млн голосов, однако Трамп получил большинство голосов выборщиков.

Заголовок «проигрывает большинство» здесь тоже неточен. Ни Гор в 2000 году, ни Клинтон в 2016 году не получили абсолютного большинства всех поданных голосов. Они получили больше голосов, чем главный соперник. Правильнее говорить, что победитель общенационального народного голосования по относительному большинству может проиграть президентские выборы.

Национальный архив США перечисляет пять выборов, которые обычно относят к случаям расхождения общенационального народного результата и окончательного выбора президента. Кроме 2000 и 2016 годов, в список входят 1824, 1876 и 1888 годы. Выборы 1824 года плохо сравниваются с современными, поскольку система народного голосования по штатам тогда ещё не приобрела нынешний вид.

Самый необычный сценарий начинается, если никто не получает большинства выборщиков. Тогда президента выбирает Палата представителей из трёх кандидатов с лучшим результатом в коллегии. Но каждый конгрессмен не получает отдельного голоса. Делегация каждого штата имеет ровно один голос.

Получается почти гротескная картина. В обычной Палате представителей Калифорния располагает десятками мест, Вайоминг одним. При contingent election голоса двух штатов становятся равными. Именно такая процедура сработала после выборов 1824 года. Эндрю Джексон получил больше голосов выборщиков, чем любой соперник, но не большинство всей коллегии. Палата представителей выбрала Джона Куинси Адамса.

Выборщики при этом давно перестали быть независимым советом мудрецов, который после выборов свободно решает судьбу страны. Партии заранее формируют списки, а многие штаты требуют голосовать за назначенного кандидата. В 2016 году семь выборщиков отступили от ожидаемого президентского выбора. В 2020 году Верховный суд подтвердил, что штат вправе применять законы, заставляющие выборщика соблюдать данное обязательство. Ни один случай «неверного» голосования выборщика пока не изменил результат президентских выборов.

Филибастер, импичмент и коллегия выборщиков поэтому лучше не сваливать в одну категорию «защита меньшинства». Такой вывод был бы слишком простым. Филибастер представляет собой парламентское правило и исторически менялся решениями самого Сената. Импичмент задаёт повышенный порог для удаления избранного президента. Коллегия выборщиков вообще решает другую задачу и превращает президентские выборы в соревнование за голоса штатов, а не за один национальный итог.

Объединяет три механизма другое. Число голосов имеет смысл только вместе с процедурой. 59 сенаторов могут оказаться недостаточными, чтобы закончить дебаты. 57 голосов за виновность президента могут привести к оправданию. Несколько миллионов дополнительных голосов граждан могут не дать ни одного дополнительного выборщика там, где кандидат уже победил с запасом. Без знания этих правил новости из Вашингтона действительно выглядят так, будто американцы просто плохо умеют считать.

Короткие ответы